Некоторые вопросы взаимодействия прокуратуры и правозащитных и иных общественных организаций в области защиты прав человека

Конституция Российской Федерации 1993 года впервые в истории нашего государства закрепила в статье 2 в числе основ конституционного строя принцип, согласно которому человек, его права и свободы являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав свобод человека и гражданина – обязанность государства.

Основным государственным органом, призванным защищать права и свободы человека и гражданина, является прокуратура. Не случайно, в Законе Российской Федерации от 17.01.1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» впервые в качестве самостоятельного вида надзора, осуществляемого органами прокуратуры, указан надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Права и свободы человека закреплены в главе 2 Конституции РФ, но Конституция признает и общепризнанные принципы и нормы международного права, что предполагает знание этих принципов и норм. И здесь нужно отдать должное правозащитным организациям, которые в 90-е годы прошлого века начали активно при поддержке международной общественности издавать и распространять международно-правовые документы по правам человека.

Включение в Раздел III Закона о прокуратуре специальной главы «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», с одной стороны, говорит об особой актуальности для России соблюдения прав и свобод граждан и , с другой – о повышении роли прокуратуры как органа надзора в обеспечении эти прав и свобод в переходный для государства период.

С середины 90-х годов обратилась к ним и прокуратура России. В 1996 году издан приказ Генерального прокурора РФ № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Более того, с 5 мая 1998 года в России вступила в силу Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Положения Конвенции стали частью отечественной правовой системы, а решения Европейского Суда по правам человека приобрели обязательную силу.

Конечно, это не значит, что ранее органами прокуратуры надзор за соблюдением прав и свобод граждан не осуществлялся. Эти вопросы всегда затрагивались прокуратурой, однако, в законе выделено это отдельной строкой, а тем более главой не было.

Говоря о прокурорском надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, необходимо отметить, что это проблема очень важная и широкая, охватывающая практически все сферы деятельности органов прокуратуры. Именно ввиду широты и многогранности данной проблемы прокуратура не в состоянии справиться с ее решением сама, без участия и взаимодействия с иными институтами гражданского общества, в числе которых основное место принадлежит правозащитным и иным общественным организациям, осуществляющим деятельность в сфере защиты прав человека.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» одним из основополагающих принципов организации и деятельности прокуратуры является гласность. При этом закон устанавливает четкую грань – гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, государственной и иной охраняемой законом тайне. Исходя из этого, общественным объединениям предоставляется возможность получения в предусмотренных законом пределах сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка.

Законная возможность участия общественных организаций в защите прав человека также может выражаться в оказании юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство об административном правонарушении.

Способы и формы взаимодействия прокуратуры и общественных организаций могут быть самыми различными, и о них пойдет речь далее.

Следует отметить, что в прокуратурах субъектов Российской Федерации существует должность старшего помощника прокурора, ответственного за связи с общественностью. В его функциональные обязанности входит информирование общественности о деятельности прокуратуры и ее подразделений, создание положительного имиджа прокуратуры, предоставление разъяснений и любые другие контакты с представителями СМИ и общественных объединений. Как правило, именно этот сотрудник отвечает и за взаимодействие с правозащитными организациями, является своего рода соединяющим звеном между ними и прокурором субъекта Федерации. Любые обращения, запросы, просьбы и пожелания в конечном счете оказываются именно на столе этого старшего помощника.

Попробуем разобраться с понятием «правозащитные организации». Как следует из самого названия, под правозащитными следует понимать организации, защищающие права. Возникает вопрос: какие права, все или какие-то определенные. Изучение истории и практики правозащитного движения позволяет сделать категоричный вывод: правозащитные организации, это организации, защищающие основные, конституционные права и свободы человека и гражданина.

Первоначально термин «правозащитные организации» применялся только по отношению к организациям и объединениям, действующим на международном уровне. С увеличением числа групп граждан, действующих по всему миру в области прав человека термин правозащитные организации приобрел более широкое значение. Термин стал обозначать национальные, региональные и международные организации, работающие в сфере защиты прав человека. Национальные и международные правозащитные организации играют решающую роль в деле защиты и продвижения прав и свобод человека, а также помогают предупреждать их нарушения. Независимые и беспристрастные, неправительственные правозащитные организации стоят на страже гражданских прав и свобод, осуществляя мониторинг государственных органов с целью определить, насколько их деятельность соответствует международным и региональным стандартам в этой области. Правозащитные организации рассматривают случаи нарушения гражданских прав, привлекают к ним общественное мнение и предпринимают в защиту жертв нарушений различные действия. Правозащитные организации – жизненно важная часть гражданского общества, ибо они помогают гражданам понять свои права и требовать их осуществления.

Принципиальное значение имеет максимальная форма независимости неправительственных правозащитных организаций (далее – НПО) от органов государственной власти. Причина кроется в функции правозащитника – общественном контроле над властью. Более того, НПО обязаны не зависеть от политических партий , как правящих, так и находящихся в оппозиции. Это налагает специфические ограничения на членов таких организаций и на источники их финансирования.

Деятельность правозащитных неправительственных организаций включает:

- мониторинг и сбор документации о нарушениях прав человека в своей стране или в других странах;

- подготовку отчетов по нарушениям прав человека и ознакомление с ними широкой общественности, средств массовой информации, органов государственной власти и международных организаций;

- акции сторонников и активистов НПО – демонстрации, марши молчания, пикеты, митинги и т.д.;

- оценка последствий принятия нормативных актов, затрагивающих права человека;

- обучение правам человека на разных уровнях системы образования, а также обучение, рассчитанное на целевые группы (полиция, юристы, учителя, журналисты и др.);

- мониторинг выборов;

- создание сетей НПО;

- создание и обслуживание библиотек и центров документации по правам человека.

Учитывая важность участия правозащитных организаций в сфере защиты прав человека и невозможность решения задач, стоящих перед органами прокуратуры при осуществлении надзорной функции в данной сфере, 17.12.2002г. Генеральным прокурором Российской Федерации были утверждены указания № 74/40 «Об организации взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями». Впервые Генеральная прокуратура Российской Федерации решила попробовать нормативно урегулировать взаимоотношения органов прокуратуры и правозащитных организаций в сфере защиты прав человека. При этом следует иметь ввиду, что указания не содержат каких-либо норм, детально регулирующих указанные отношения, что нисколько не умаляет значение данного документа. В указаниях подчиненным прокурорам предлагается повысить внимание к сведениям о нарушении прав человека, поступающим из правозащитных организаций, тщательно, полно и объективно проверять их, при необходимости принимать участие в мероприятиях правозащитных организаций, информировать их о работе органов прокуратуры по надзору за соблюдением прав человека., при этом работа в данной сфере должна отражаться в годовом докладе отдельным разделом. Указания не содержат конкретные формы и методы взаимодействия прокуратуры и правозащитных организаций; рекомендации о формах и методах взаимодействия должны быть подготовлены в 2003 году НИИ проблем укрепления законности и правопорядка совместно с Управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

После издания Указаний сразу же начались споры и дискуссии и конкретных формах и методах взаимодействия органов прокуратуры и правозащитных организаций.

Остановимся на основных тезисах, выработанных в ходе многочисленных конференций, форумов и круглых столов, проводимых с участием представителей прокуратуры и правозащитных организаций.

1. Целью сотрудничества органов прокуратуры и общественных организаций в сфере защиты прав человека является повышение эффективности обеспечения, защиты и восстановления прав человека в нашей стране, а также рост авторитета органов прокуратуры и роли Гражданского общества.

2. Для обеспечения вышеуказанных целей необходима организация диалога представителей общественных организаций с органами прокуратуры при проведении проверок, проводимых органами прокуратуры по их жалобам.

3. Целесообразно привлечение представителей НПО в качестве общественных помощников и экспертов прокуроров по представлению общественных организаций. Такие помощники должны соответствовать следующим требованиям: они должны иметь опыт работы в соответствующей области, где осуществляется помощь, не менее трех лет; у них не должно быть неснятых или непогашенных судимостей; они должны иметь рекомендации от руководящего органа общественной организации.

4. Значительную пользу могли бы принести совместные тематические круглые столы для определения стратегии, тактики, форм и методов взаимодействия по конкретным направлениям деятельности. Для этого необходимо обеспечить возможность представителям правозащитных организаций регулярно встречаться с руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратуры г. Москвы, Московской области и других территориальных подразделений органов прокуратуры.

6. Необходимым является обеспечение возможности выступления представителей общественных организаций на подведении периодических итогов работы в органах прокуратуры.

7. Необходимо добиться повышения качества жалоб в защиту прав и законных интересов граждан, а также публичных интересах, направляемых общественными организациями в органы прокуратуры, и качества рассмотрения этих жалоб в органах прокуратуры. Основным критерием качества рассмотрения должно стать следующее: жалоба либо удовлетворяется, либо дается мотивированный ответ такого качества, при котором у заявителя есть основания согласиться с полученным ответом и прекратить дальнейшее обжалование.

8. Следует обеспечить доступность для общественных объединений и граждан нормативных актов органов прокуратуры всех уровней.

9. Следует приветствовать публикацию статей и интервью руководителей органов прокуратуры в изданиях правозащитных организаций и публикации выступлений правозащитных и других общественных организаций в изданиях органов прокуратуры.

11. Представляется целесообразным проводить систематический мониторинг общественных организаций по наиболее грубым нарушениям прав человека в конкретном регионе и отслеживать реакцию органов прокуратуры на результаты мониторинга. Результатом мониторинга должен стать Реестр дел, находящихся на контроле в правозащитных организациях соответствующего региона. Такой Реестр должен стать положительным примером сотрудничества между правозащитными и другими общественными организациями с органами прокуратуры. Целесообразно, чтобы в органах прокуратуры было назначено должностное лицо, с которым общественные организации могли бы взаимодействовать по вопросам дел, внесенным в реестр мониторинга.

12. Возможно рассмотрение вопроса о законодательном восстановлении институтов общественных помощников и общественных обвинителей в уголовном процессе.

13. Значительно расширить правозащитные возможности прокуратуры может использование экспертных ресурсов общественных организаций.

14. Представляется перспективным в деле обеспечения законности создание рабочих групп представителей правозащитных организаций и органов прокуратуры по анализу содержания и применения норм законодательства, не соответствующим Конституции России и международным обязательствам России.

В заключение хотелось бы отметить, что взаимодействие органов прокуратуры и правозащитных организаций тогда станет действительно эффективным, когда прокурорские работники и правозащитники перестанут считать друг друга противоборствующими сторонами, когда прокуроры перестанут отписываться от заявлений и обращений правозащитных организаций формальными письмами, когда и те и другие почувствуют, что находятся по одну сторону баррикад на войне во имя защиты прав человека и сражаются за общее дело.

Саркисов В.И.